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           集体林区林业投资体制刍议
集体林区林业投资体制刍议
 更新时间:2009/10/12 19:58:23  点击数:6026
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网上洗码,网上洗码开户,网上洗码规则 www.tngjgroup.net   摘要:林业投资体制随着社会主义市场经济的发展逐步由计划经济时期的政府单主体决策和单主体投资形式向社会化多主体决策和多主体投资体制发展。集体林区社会林业最大的投资主体林农,属弱势投资群体。通过政策引导,规范林木资产交易市场,推动林业产业化发展的同时,加大公共财政投入,建立商品林融资信用机制,改善融资环境,以大中型林业企业为依托利用资本市场发展林业,是林业投资体制改革和建设的主要政策思考。

  关键词:投资体制、投资主体、信用机制、公共财政、外部效益。

  林业投资体制是指林业投资管理和投资运行机制的总和。林业投资体制包括森林资源培育产业和木竹加工企业两个方面的投资行为及其管理。就现代林业发展总体评价而言,森林资源培育业是社会、经济和环境发展的基础产业,是国土保安,国家生态建设的主体,其重要性不言而喻。本文试就这方面的投资体制问题,发表个人见解。

  一、林业投资体制现状与问题

  现行的林业投资体制产生于计划经济时期的政府(政府部门)单主体决策过程和以政府性资金、政策性资金为主导的单主体投资形式和管理形式,发展于80年代之后市场经济浪潮对林业经济板块不断冲击和渗透,逐步培育起来的社会化程度相对较广的多元化经营形式和投资形式,单主体投资体制开始向多主体投资体制的转变。取决于这一转变的主要因素是林木资产的市场化进程和林业经济体制改革的深化。林业投资体制的这一转变大体经历三个阶段。

  第一阶段,建国初期到70年代末期,实行着三十年一贯制的政府行政手段为主的计划经济投资形式和经济运行形式,尤其全民动手社会造林,表面上热火朝天,实际上 “轰隆”一阵而过,造林成效极差。第二阶段,80年代初期的林业“三定”到90年代初期的消灭荒山,农业联产承包推动林业“三定”政策的落实,私人林场、村办林场兴起,社会办林业的积极性基本被调动起来。1989~1995年实施省委、省政府提出“三五七”造林绿化工程,采取行政手段和经济手段相结合的办法仅用3~7年的时间在八闽大地上一举消灭了荒山。林业专项基金、农村集体积累、村民劳动力投入和金融贷款支持相互配合、协调一致。经过后期的调查和评价,堪称造林历史上成效最好一次全社会联合行动。第三阶段,90年代中期以来的国有林业企业转制经营和集体林产权改革时期,目前,这一阶段尚在继续。其特点,通过林木资产产权交易走向林地经营权交易,从投资林木资产取得超额利润中,转向投资迹地更新和造林。社会参与经营林业的广度有所提高。但多主体投资机制尚在形成过程。

  主要问题:

  1、在集体林区,社会林业最大的投资主体是林农,但这个“主体”属弱势群体。多年来的林业改革虽然成果不少,由于“林农”这个弱势投资群体的地位依然没有改变,农村集体林产权改革和林木市场的建立,并没有对农村投资造林产生应有的推动作用。近些年来的集体林产权改革和林木市场建设,表面上看,发展林业的社会参与力量大大增加,融资力度也大有改善。但由于中国农民的先天不足,产业化程度低,缺乏资金积累,除农户本身简单的劳动力投入外,其他要素的投入极为有限,抵押贷款却又身无长物,不具备融资条件。同时还由于林业生产周期长这个产业特性和林业管理上的制度缺陷,影响资本流动和回收,对其它社会力量(如第三部门、跨行业增长型企业及其它社会投资群体等。)也没有多大吸引力。

  2、林业专项基金投入减少,使农村造林日显被动,局部地区造林质量还有下降。林业专项基金减少的原因主要有二:一是国家为减轻农民负担从2001年起实行调减林业(木材)税费,与林业投入有关的育林基金和维简费两项也相应调低征收基价,经折算调减幅度为33%,由于调减部分没有得到相应补偿,使本来就严重不足的林业投资缺口进一步拉大。二是地方财政计划内预算严重缺漏,属于政府职能范畴的林业技术和管理机构的事业费用,挤占了育林基金。

  3、林业的自然垄断性和体制缺陷,影响林业市场效率和良性循环。一是自成一统的林业管理体制和采伐与更新造林分离的传统经营观念严重制约林业经济按市场规则运作。林业体制自成一统“板块”式管理,在向市场寻租时常受到制度森严、手续繁杂、多方设卡等的制约,寻租成本高,风险大。此外,长期以来营林成本被排除在木材生产经营成本之外,营林成本返还主要来源于由从木材销售中提取的育林基金和政策性拨款补贴。不但育林金补贴和政策性拨款远不能代替营林成本,就在现实的林木交易市场上,也看不到营林效益。营林被看成是附着在土地上的自然产品,人们利用它是为了取得极差地租。二是经济利益驱动,农村集体和私人通过林权交易形成的迹地,承租方多不承担造林责任,尤其中龄林和近熟林交易,支付林价(或租金)后过若干年采伐,存在一定的时间差,到采伐后迹地返还更新时,早期出卖林木收入的林价款也已花光,在这种情况下,造林、育林,既使可以通过行政手段强制执行,但造林成果势必非常粗放和低劣。近几年许多农村每况愈下的造林成效,就是这样产生的。三是林木交易市场化程度很低,缺少林业资本准入和退出市场的相关规范性法规和公平、公正的评估体系。由于投入营林的资本滞留时间过长,资本退出困难,严重影响资本的流动性,从而影响了投资者积极性。

  4、非公有制林业产业化发展滞后,林地经营规模小,市场效益低,资本增值慢。非公有制林业实行产业化经营的企业主要是个人或合资租赁经营的乡村林场和乡镇木竹加工企业,他们都持有法人注册资本的执照和林业主管部门核发的木竹加工许可证。这种企业性经营的林业,经营规模还不到农村集体林总面积的10%。广大农村林农,才是非公有制林业发展的主体,但长期以来按传统习惯经营林业,林业生产率极低,观念落后是林业产业化滞后的主要原因之一。其二,从政策上讲,长期以来,国家对林业是“取”多于“予”,在发展林业市场经济中,对营林劳动成果的处置权上也缺少法律保障和市场规范。同时把农村集体生产的木材作为农特产品对待,但又由于制度上的诸多限制,这种“农特”产品不享受“自产自销”政策。因此农村集体或个人承包经营的林木,其中间产品(木材)生产,基本上是通过转移林木产权而获得,没有走上专业化分工的道路。其三,缺乏相应的服务和制度保障,使80年代初期发展起来的私人林场和村办林场得而复失。由于上述及其他种种原因,目前的农村林业,仍然没有突破混农林业的概念。既使经营好林业,其效益将远远超过粮食和其它种植业,但在农村经济环境中林业始终只是农业经济补充。

  二、改善林业投资体制的政策思考

  1、加大公共财政投入,改善多元化投资环境,建设发达的林业。从广义上讲,森林资源属公共产品,具有很强的外部性。随着社会经济发展,人们对生态,环境和提高生活质量的追求不断提升,森林资源的公益性也不断增强。森林资源与人类社会发生的这种利益关系,称正外部效益,可以看成是林业资本经营的外溢成果。由于受益主体是不确定的个人和社会,因此必须由国家承担责任,并制定政策,要求政府和社会给予补偿。例如现行的生态公益林补偿费、育林基金、维简费、森林保护费等,通过补偿使外部效益内部化。但现行的上述补偿基金与整个林业发展投入之比,十分有限。严重不足的外部效益补偿,将使政府的宏观调控作用减弱,政策和市场机制乏力,林业投资风险增加,融资信用进一步下降,这种情况的出现,即所谓“政府失灵”和“市场失灵”。加大公共财政投入是解决“政府失灵” 和“市场失灵”的重要途径,一是要在完善林业基金使用制度的同时,制定发展林业的优惠政策,只要财政状况许可,应尽可能地加大预算内资金投入,对林业投资主体,采取适当退税,减免税费等方面的政策倾斜。二是根据“谁受益、谁补偿”的原则,对受益主体明确的水电和自来水行业征收合理的补偿费(每度电0.1~0.5分,每吨水0.5~1分)。三是增加政策性贷款支持,以林业重点建设工程为投资目标,给予长期的低息或贴息贷款。四是发行林业国债和林业彩票为公益林业和扩大城市绿地建设融资。

  2、建立商品林经营融资信用机制,推动林业产业化发展。

  在市场经济条件下,商品林经营原始积累不足是引入信用机制的前提,同时客观存在的林业生产周期长,经营风险大的特点也带来金融评价技术上困难和投资信用不足,因此需要建立商品林融资信用担保体系。

  建立商品林信用担保体系有下列事情要做:一是完善林木产权交易制度和评估体系,按森林资源资产化管理要求制定林木产权交易、森林资产评估规范性法规,使具备森林资源资产条件的林木资产以其相应的价值形态进入市场,通过公平、公正的交易,完成资产变现。对商品林信用的担保,实质上就是对商品林变现能力的担保。二是建立商品林信用担保机构,承担商品林信用风险。这种机构,属政策性机构,可以有公办或民办两种选择,或者先公办再过度到民办。担保机构的职能,是对所担保的资金、林地在担保期内实行监督管理。信用风险担保的最终目的还应归结到森林经营效益最大化,风险最小化,最终消除投资风险这一观念上来。三是建立风险担保基金,从林产品生产销售中征收的税收和林业基金中划出一定的比例建立。也可以借鉴国外对中小型企业信用担保的经验建立,如日本的信用保险金库和农林渔金融公库等。四是制定林业融资信用担保法规,投资人必须是经营林业的业主,具有法人资格。不具备法人资格的并且经营着一定面积林地的农村个体农户,可以在信用担保机构的帮助下,建立自愿参加组合的小型股份合作制公司或小型林场并承担由信用担保机构担保的投资人,推动林业产业发展。法规还必须对各种形式的融资、投资行为进行规范,对担保机构的素质、诚信、市场规则等进行规范和确认。

  在信用危机还没有完全恢复的现实社会中,人们对“担保”心存顾忌,这里不想就“信用担保”的性质问题进行探讨。但从规范性市场运作机制看,不妨把信用担保机构看成类似于融资中介机构和资产保险机构的综合。在政府政策的保护下和良好的制度约束,是可以把林业投资风险降到最低,同时还可以通过与投资者订立最终成果分配的契约取得一定效益。

  信用担保演绎林业产业化,是一种机制创新,不妨在林业管理工作比较完善的县市、择乡(镇)、择村尝试。

  3、建立科技导入的高效投资机制

  传统的林业生产力增长方式,由于缺乏市场导向,投入不足,处于低效益经济运行状态,引发了营林成本与投资效果倒置,森林资产价值评估不足,投资风险增加等的不良反映。科技导入的高效投资机制,对项目调研、投资信心把握、造林投资方式选择、投入资金科学有效运用、投资效果技术保障等方面都进行具体的制度安排和技术安排,形成金融、科技、投资主体三位一体的契约式融资、投资形式。科技的导入起着增强投资信心,保证投资效果的作用。主要是对大中型林业生物工程采用的一种投资办法。这种办法:一是专家决策,由金融和林业两方面挑选专家,组成工作小组,对大中型林业生物工程项目进行调研,评选,按集约经营目标和对经济效益的预期进行投资和管理。二是由融资方选择投资人(或投资机构),对投资人的资质,经营理念,实际工作经验和诚信等进行判断后决定取舍。三是优化投资人的职能设置,对项目实行规范性管理。四是建立科技保障体系,通过提高科技含量,采取最适用的技术方案,使预期的经济效益变成现实的经济效益,推动传统林业经营向现代林业经营转变。

  4、利用资本市场发展林业产业

  加入WTO之后,我国的资本市场正在不断规范中壮大,证券市场持续升温,走市场化道路,向资本市场融资发展林业,不失为以市场为动力,迫使林业走出困境,开创林业新局面的好法子。

  林业产业化发展和向资本市场融资的难点,在于农村社区林业,表面上看,农村集体林产权改革后,林地碎化现象加剧,经营规模起越来越小,不利于林业产业化发展。其实不然,集体林产权改革后,产权得到明晰,林业发展向市场机制逼进,林业生产力在一定程度上被解放出来,从某种意义上讲正是为资本市场融资创了条件。当然现在的农村林业还远没有具备向资本市场融资的条件,必须进一步深化改革。这种改革,一是要有强有力的政策引导,迅速转变小农林业、自然林业。林权改革中出现的农民个体争山、占山积极性很高,但对投资投劳造林却表现消沉,在农户看来,争山、占山只是为了取得或扩大自然经济的基础,不是为了从扩大经营中获得超额利润。客观地说,在农民收入还十分有限的农村,要求投资十几年甚至几十年后才见效益的林业,是不现实的。转变小农林业(或自然林业)的政策基础是市场竞争。主要方式是加快林地使用权流转、兼并和专业化生产。二是依托大中型林业企业,完善法人治理结构,培育上市公司。福建永安林业1996年底上市,1997年资产规模4.76亿元,2000年达9.57亿元。尽管运作情况还不十分理想,但已取得令人鼓舞业绩。福建省除永安林业外,许多林业大县(市)都有可能积极创造条件上市,林业内外部经济条件进一步改善后,还可以考虑组建跨地区、跨部门经营的林业企业公司。三是大中型林业产业的培育,要适应国有林业企业改制和农村集体林产权改革的要求,走市场化道路。用行政手段强化林业产业改造,用经济手段加速林木、林地股份制经营。四是大中型林业产业的培植要走以“营林为基础”的道路,只有这样才能在集体林区的广阔的地带实行现代林业技术措施和现代林业发展理念,从而使集体林区的林业成为富民林业。农村集体和个体林业资本不足,融资困难,因而必须依托大中型林业企业来发展壮大自己,同时也是以森林资源为基础的林业大中型企业介入集体、个体林业的前提。农村集体和个体林业以林地、林木资产入股,由公司向资本市场融资经营,按股份分红,农村林业无须自筹投入,又能取得稳定的利益分配,何乐而不为。但对农村林地、林木资产的入股,必须坚持公开,公平、公正和自愿的原则。

  三、小结

  林业产业具有不同于其他产业的特殊性,即森林经营效益的外部性(公益性和社会性),产业的弱质性和风险性决定着林业投入的政策性,国家和社会补偿的必要性。林业基金制度,是林业发展的物质基础,起着引导、推动林业生物工程建设的作用。因此,建立广泛的社会力量参与的林业投资和融资体制的基础是公共财政支出的增加和政策导向对林业制度创新的促进,对林业市场发育及林业市场融资的推动。

  林业投资不足与林业投资环境差,融资信用低下有直接关系。改善林业投资环境和林业贷款信用,第一要在加大公共财政支出的同时,对取得一定造林成效的个人和集体给予奖励或精神鼓励和荣誉。第二从政策上保证多元化投资主体间的地位平等,享受准入市场的待遇平等,例如享受造林补助,“两金”返还,以及采伐审批,各种收费等的平等。第三是建立政府或政策担保的社区林业融资体制,象林业发达国家一样,通过制度约束,社区林业贷款不用抵押。第四是确立企业是竟竞争性项目的基本投资者,建立大中型林业生物工程为目标的投资管理体系,完善和加强可行性报告审批,行政监督,招投标程序等的管理制度,保证投资效果。

  总之,林业投资和融资体制建设并不断规范,是林业市场化发展的必然要求,尤其我国林业“跨跃式”发展战略的提出,使林业投入不足与林业建设对资金大量需求的矛盾更加突出。以公共财政投资为基础,发展向社会、向市场融资,作为解决林业建设对资金大量需求的主要方向。要在政策上、体制上、信用上给予保证。但林业投融资体制,受财政体制、林业行政管理体制、计划体制、金融体制、市场和价格体制等的制约,在深化林业投资体制的改革中,要实施相应的配套改革,并加强政府有效的宏观调控能力,通过改善投资和融资环境,缓解投资不足矛盾,把林业建设推向新的发展轨道。

  主要参考文献:

  ① 关于我国投资体制改革的思考

  北方交通大学 孙艺林《技术经济》2000年第6期

  ② 论多主体林业政策过程的构建

  国家林业局造林司 马爱国《林业经济》2003年第4期

  ③ 日本小企业融资方式对我国的启示

  长春光机学院 康晶 王树文 《技术经济》2000年第6期

  (作者:吴有恒,建阳市林业科技中心,高级工程师。

  住址:西桥北路1号,邮编:354200 电话:0599-5628336 5826287)

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